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徐进 | 新时期推进长江过江通道建设的思考与建议
发布日期:2020-05-21 信息来源:中国国际工程咨询有限公司 访问次数: 字号:[ ]

【摘要】长江现有的过江通道已无法满足日益增长的过江运输需求,本文分析长江过江通道建设面临的最新形势、机遇和挑战,提出推进长江中下游过江通道建设的有效举措,以贯彻落实国家重大战略,促进沿江地区跨江联动发展。

关键词:长江干线;过江通道建设;交通投融资机制

一、引言

长江是目前世界上运量最大、运输最繁忙的内河水运大通道,长江过江通道连接长江两岸,是我国南北交流的重要纽带,也是促进长江经济带现代化经济体系建设的有力支撑。截止2019年底,长江上已建成过江通道114座,在建40座,基本覆盖了主要节点城市和沿江区县(如图1)。全部154座在建与已建过江通道中,公路和城市过江通道111座,铁路和城市过江通道20座,公铁两用过江通道23座,详见表1。

将长江与美国的密西西比河和欧洲的莱茵河、多瑙河等国外典型河流过江通道情况比较后,详见表2,可以看到:一是从过江(河)通道数量看,长江现有(含在建)过江通道数少于与其干流航道长度接近的密西西比河和多瑙河,而沿线区域人口、城市数量均远大于这两条河流。二是从过江(河)通道平均间距看,长江过江通道平均间距大于这二条河流。三是从干流沿线主要城市人均拥有过江(河)通道情况看,长江沿线主要城市每百万人拥有过江通道远低于这三条河流。

另外,建成与在建的长江过江通道中,上游过江通道77座,中游过江通道42座,下游过江通道35座,详见表3,通过比较可以看出,中下游过江通道建设缺口相对较大,是未来过江通道建设的重点任务。

近年来,随着区域经济的快速发展,尤其在长三角都市圈同城化通勤目标提出后,长江中下游两岸过江需求发生了较大变化,现有过江通道已无法满足日益增长的过江运输需求。因此,分析当前最新形势,认清机遇和挑战,针对问题提出有效举措,有利于加快长江干线过江通道建设,满足过江运输需求,有效促进沿江地区跨江联动发展。

二、新形势带来新机遇

当前过江通道建设发展正处在大有可为的重大战略机遇期、重要“窗口期”。

1.《交通强国建设纲要》为交通运输发展指明方向。党的十九大作出了“建设交通强国”的重大决策,随后,党中央、国务院发布了《交通强国建设纲要》,为交通运输发展指明了方向、提出了要求,显著提升了交通运输在社会主义现代化强国建设中的战略地位,有利于汇聚各方力量、汇集各种资源,推动交通运输大发展,支撑区域综合交通运输体系建设,统筹多种运输方式合并跨江,实现过江通道的高效、和谐和可持续发展。

2020年3月底,国务院批准了《长江干线过江通道布局规划(2013—2035年)》(简称《规划》)。这个综合交通中长期过江通道布局规划,是指导我国未来长江干线过江通道建设的纲领性文件。《规划》提出2025年前,为满足长江沿线地区经济社会发展需要和南北交通运输需求,在深入开展项目前期工作并做好相关规划衔接的基础上,重点推动实施79座过江通道。

按照构建沿江综合立体交通走廊的总体要求,统筹考虑铁路、公路、城市道路、城市轨道等不同功能的过江需求,发展多种运输方式共用过江通道和双层式公路过江通道,提升过江通道的复合性,加强多功能合并过江通道设计协调,推进各方式通道建设同步实施,提高可持续发展能力。

2.长江经济带建设和城市群经济一体化进程不断加快要求有序科学安排过江通道建设。高质量发展、要素融合、板块协同,亟待交通先行,不久的将来要形成网络化交通格局,长江两岸的各种要素全面实现南北互通无缝对接,必须建设更加高效、便捷、可靠的过江通道,切实降低物流成本、提升物流效率,优化沿江产业布局,适应产业分工细化、城市群一体化发展需要。提升沿江城市群基础设施条件和服务品质,要求尽快解决迫切需求,有序科学安排过江通道建设。

长江三角洲,尤其中下游局部区域过江需求旺盛,应精准切入瓶颈,有效布局“发展趋势”,综合考虑经济社会发展阶段、现代综合运输构建、资源环境约束等现实特征。既要解决最迫切的交通问题,满足地方具体功能需求,结合服务两岸乃至长江经济带发展,重点梳理两岸交通网络连通需要,统筹使用建设资金,科学论证通道建设时序。

3.国土空间规划体系建立要求过江通道规划做好衔接。国土空间规划体系建立对国民经济和社会发展各专项规划带来极为重大的影响,要求优化调整规划体系,做好衔接协调。2019年印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出:新时代国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据,到2020年初步实现“多规合一”和全国国土空间规划“一张图”目标。

本轮国土空间治理体系改革,对国土空间规划编制进行了系统的重构,以新的国土空间规划编制体系代替土地、城乡规划和主体功能区等相关编制和管理要求,实施方面以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一”、“多证合一”,要求过江通道规划应做好与各类、各级规划衔接工作。

4.贯彻落实绿色发展新理念要求完善过江通道布局。习总书记近期考察长江时强调“长江经济带应遵循绿色、可持续开发理念,共抓大保护、不搞大开发”。过江通道的建设要协调好与生态资源和环境保护的关系,减少过江通道对环境敏感目标的影响。长江沿线大部分地区已完成生态红线保护划定,对各类保护地实施生态空间用途严格管控,强化红线刚性约束,对过江通道布局和发展模式提出了新的要求。

长江流域属于重点生态、岸线资源保护对象,过江通道建设要协调好与生态资源和环境保护的关系,需做好岸线资源统筹利用工作,加快建设资源节约、环境友好型过江通道。落实“生态优先、绿色发展”要求,在今后过江通道规划建设中重点协调好与生态红线、环境敏感区、长江航运、危化品安全控制区之间的关系,集约利用沿江岸线资源、环境资源。

5.特殊时期过江通道建设具备良好的资金和政策环境。新冠疫情下,经济下行压力较大,继续保持重大基础建设投资高位运行,对稳投资、稳增长意义重大,为了托底经济,至少2020年上半年依托基建开展的逆周期调节很有可能继续加码,将为包括过江通道建设在内的基建创造更加宽松的资金环境。此外, 2019年下半年以来,以专项债为抓手的基建刺激政策不断出台,两项关于基建融资的重要调整长期对包括过江通道建设在内的基建行业产生深远影响,有利于扩大项目建设资金来源。

2019年6月10日中办、国办印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金,意味着基建层面获得了定向加杠杆的政策性支持。2019年11月13日国常会宣布下调部分基建项目资本金比例,其中,公路建设资金比例从此前的20%下滑至15%,进一步从项目资金结构上缓解了资本金缺口带来的融资压力,为过江通道等重点基础设施建设营造了量化的政策环境。

三、存在的主要问题

1.过江通道工程规模宏大,投资巨大,项目建设资金来源不足,资金筹资困难。当前形势下稳投资与防风险相交织,既要扩大有效投资,又要防范化解债务风险,可以预见,2020年下半年,防控金融风险、健全金融监管体系依旧是金融监管部门的重点工作,传统基建投资增速大幅回升的可能性较低,而部分过江通道主要承担国道和市政道路功能,没有固定收费来源,项目缺乏稳定的偿还资金来源,将增加政府债务。同时,由于当前过江通道建设总投资太大(每公里造价超过8亿元),即便是有着较高收益的收费路项目,实际资本金比例超过40%才能通过项目审批获取融资,项目建设自有资金不足,资本金缺口较大,下调资本金比例对该类项目的利好非常有限。

2.过江通道项目面临的建设条件复杂,各项目专题研究工作较多,前期工作周期很长。近年来更趋严格的耕地保护制度和节约用地制度,以及环保、通航、岸线资源等刚性制约难以协调,各项专题审批周期拉长,难以稳定建设方案,与自然资源、环保等部门协调衔接工作滞后,无法对路线线位资源有效预留,导致现有规划、预控作用未能有效发挥,使得项目建设征地拆迁难度加大、建设方案落地更为困难或者是过江通道线位的边界条件制约增多。

3.过江通道的供给与需求不匹配,中下游地区过江设施供需结构矛盾明显。部分通道型过江基础设施服务水平偏低,拥堵成常态化,例如苏通大桥目前日交通量已达11万辆/日,已超负荷运行。部分城市因行政区划调整,沿江人口和产业布局改变,各类过江需求均有激增,现有规划通道的供给能力与服务水平还难以满足社会日益增长的交通运输需求和广大人民群众的美好出行需要。同时,铁路过江通道因接线需与铁路网并网,涉及沿线地市较多,协调程序复杂,其建设相对公路过江通道发展明显滞后,且已建和在建的过江设施之间的间距过大,路网布局非常不均衡。

4.过江通道功能相对单一,多功能运输通道建设比例不高。随着近年我国经济平稳快速增长,长江两岸城市建设方兴未艾,岸线开发利用程度高,两岸港口码头林立,适合建设的过江通道资源日益紧缺,因此采用多种交通方式合并过江,可节约利用过江通道资源同时最大限度满足交通需求,是体现交通综合立体式发展的典型代表,可作为新形势下处理生态环境保护与经济社会发展间关系、合理需求与建设可能间关系的有效载体。长江干线规划的50座公铁两用通道,但目前长江上建成及在建的多功能合并过江通道仅23座,规划执行率约四成,在所有过江通道占比不足五分之一,有一半的项目提出功能调整或延期建设诉求。合并过江通道之所以数量不多,部分原因是由于铁路、公路、城市轨道在规划、建设、管理分属不同行业部门主管,而不同行业之间缺乏统筹协调,责任主体不明确,各种前期研究工作推进缓慢,延长了建设周期,造成通道不能及时投入使用。因此主管部门为降低项目审批难度或缩短工程建设周期,往往更倾向于建设单一功能通道。

四、推进过江通道建设的建议举措

1.多渠道解决过江通道建设资金来源。一是对人口流入地区,适当放松地方专项债务要求,根据不同项目融资能力,制定差异化投资政策,积极争取各级各类财政资金,推进重点项目的建设。二是要创新交通投融资机制,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,进一步放开相关领域的市场准入,扩大投资主体,尤其有一定收益的项目要对民间资本一视同仁,广泛吸引社会资本参与项目建设,积极扩大有效投资。三是更好发挥政府作用,完善过江通道建设投融资长效机制,规范并推广交通基础设施 PPP、BOT+EPC 等新型投融资模式,充分利用近年来项目资本金下调、专项债扩大使用范围、研究发行长期融资工具等国家政策放宽的契机,拓展融资渠道。四是积极争取车购税资金支持力度。当前交通运输部对公路建设项目给予部分车购税补助,建议对规划中具有城市功能的干线公路过江通道项目争取车船购置税资金支持。

2.统筹考虑过江通道建设与水利、航道、港口和岸线资源综合利用、生态环境保护等。一是建议在相关规划落实以后抓紧开展相关的前期工作,在研究选择桥位时加强与航运管理等有关部门的协调,做好桥位及其相应线路的规划预留工作,在落实好“生态大保护”的前提下,结合各种线网规划、各级城乡规划,科学划定线位方案,避让生态红线,严格保护长江沿线生态环境。二是在过江通道规划中充分考虑节约集约岸线和土地资源利用,协调与生态环境之间的关系,注重长江岸线的资源节约,结合资源约束、环境容量、相关城市和线网规划情况,研究过江通道布局优化的思路和方案,处理好过江通道与航运、生态环境、土地性质的关系,提高长江干线沿线资源利用效益。

3.积极应对国土空间规划体系改革以化解项目用地刚性制约。一是要求做好国土资源预控,由以往的建设规划向“建设规划+资源预控规划”,对规划通道力争达到落地层次,通过与国家空间规划体系对接,实现过江通道的建设线位、点位等空间资源有效预留,与“三区三线”(即城镇、农业、生态空间及生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界)的协调一致。二是主动加强与自然资源部门对接,争取外部支持政策,针对目前普遍存在的公路建设项目土地审批受阻等问题,继续争取在过江通道项目用地指标、审查审批等方面的支持政策。三是在各省高速公路、普通国省道的国土空间规划中做好重大过江通道工程项目用地预留,做好与各类、各级城市总体规划、土地利用规划的衔接工作,预留过江通道及接线所需岸线及建设用地,确保建设项目的可实施性。

4.推进多功能过江运输通道建设。一是针对不同的体制机制,进一步深化不同行业重点领域改革,完善发展制度,破除发展边界“藩篱”,释放制度红利,明确多功能、多元式通道审批建设等协调机制,切实把制度优势转化为治理效能。二是降低建桥对通航、防洪、岸线码头正常功能使用的影响,严格控制岸线占用比例,尽量共用过江通道资源,采用多种运输方式合并过江时,整体考虑多功能合并过江的主体结构与两侧接线,主体工程设计应充分考虑各方式技术特点,做到技术标准有效衔接,两岸接线应考虑路线方案平顺性,统筹远期预留方案,做好相关工程界面接口预留工作。

5.科学制定过江通道建设方案以统筹过江通道建设时序。一是统筹过江通道规划与“十四五”交通建设规划、城市规划的衔接,科学预测通道过江需求,提前做好规划项目储备,尤其针对中下游区域过江通道结构性矛盾,补齐发展短板。二是“急需”项目在符合上位规划,前期工作推进扎实,各项前置要件完成、建设方案和资金筹措方案稳定等条件下,投资主管部门应给予政策支持,压缩项目审批审查时间,加快批复。三是针对过江通道建设重点,指定相应的控制指标予以分类、分级,按类别性质(国家大通道、省域通道、城市内部的过江通道)、重要程度、交通需求、地理单元、人口影响等指标划分权重,通过综合评分,确定实施时序上的差异化,确保过江通道建设有效、有序实施,满足近期和远期过江交通需求差异。

五、结语

本文梳理了长江干线过江通道的建设情况,将长江和国外典型河流过江通道的现状和关键性指标进行了比较研究,得出长江现状过江通道无论在绝对数上还是人均拥有数上,均少于密西西比河和多瑙河,已无法满足日益增长的过江运输需求的结论。本文结合长江过江通道在未来建设中面临的最新形势,期望在国务院发布的《长江干线过江通道布局规划(2013—2035年)》基础上,沿线各地尽快研究过江通道多渠道资金来源方案,统筹过江通道建设,提高长江干线沿线资源利用效益,有效化解项目刚性约束条件,采用多种交通方式合并过江,科学制定过江通道建设方案,统筹过江通道建设时序,促进沿江地区跨江联动发展。

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